征收房地产税的前提,是管住地方政府“乱花钱”行为

原创 admin  2018-09-13 20:10  阅读 9 views 次

如果不从根本上化解地方政府的债务危机,并对它们的支出行为进行约束,只是通过征收房地产税试图增加财政收入,可能导致相反的效果
李铁 | 文
最近关于征收房地产税的讨论不少,目的在于遏制房地产的过度发展,减缓地方政府的债务危机。
那么,房地产发展与地方政府是什么关系?为什么地方政府会过度依赖于房地产发展?地方政府债务形成的主要原因是因为房地产吗?如果这些问题没有研究清楚,未来制定的政策就很难从根本上化解地方政府的债务危机,只是通过征收房地产税试图增加财政收入,忽视社会对于地方政府支出行为的强烈不满,可能因为所谓的征税改革方式的错配,导致相反的效果。
地方政府经营土地的逻辑
改革开放几十年来,我们虽然放大了市场活力,增加了地方政府的财政收入,但是很少关注甚至限制地方政府的财政支出行为。
从上世纪八九十年代,地方财政压力多源于机构和人员的行政成本过高,导致财政支出窘迫。那个时候,研究地方政府改革的重点,是如何实现精兵简政。到了九十年代末期,人们对于此事的关注在弱化,原因在于地方政府有了新的财政收入来源,而且远大于仅仅来自于工商企业的税收。
我们知道,地方财政收入主要由两部分构成,税收和预算外的土地出让金。税收是保开支,保行政运转,包括人员机构的经费和必要的办公支出。而预算外的土地出让金则是没有约束的开支,主要是解决基础设施建设和城镇的各类公共设施投入。
自上世纪九十年代末以来,地方政府的主要投资项目来自于土地出让收入。土地出让收入取决于两个因素,一是土地出让面积,二是单位出让价格。土地出让面积越大,土地出让收益越高。土地出让单位价格越高,土地出让收益也越高。两者叠加,构成了土地出让收益的增加。
但是土地空间的出让一般是不可逆的,而且不能反复生成。税收是年年有的,而土地出让收入的不可逆性和不可再生性,导致土地出让收入必须通过不断的释放土地空间,才可以保证收入的持续增长。
税收和土地出让收入的另一个区别是,税收一般不会呈现爆发性的增长,这取决于工业和服务业的发展特点,稳定的收益增长机制。而土地出让收益可以随着地价以至于房价的变化,出现强烈的供给波动。所以在土地出让过程中,由于地价的升值会出现暴利的收入增长过程。而这个暴利的增长过程也会激发地方政府强烈的利益动机。
税收的稳定增长支撑着地方政府行政机构和人员的稳定开支。由于对地方政府机构设立和人员的编制有着各种规定和限制,所以行政开支的变化也是相对稳定的。基本取决于机构增减的变化和公务员和事业单位人员的变化。而土地收入的增长用于基础设施建设,对于基础设施建设,无论是何种用途,现有制度并没有明确的约束,所以地方城市因土地出让收入获得的资金来源,在用途上缺乏约束,导致基础设施建设的投入可以任意放大。
地方政府为了确保土地出让金收入在控制土地出让面积的过程中,会尽量放大单位土地出让价格,所以要增加城市视觉形象支出,为土地出让收入的提高创造外部条件。这样一来,城市政府变成了土地的经营者,运用对土地的包装获取土地的最大级差地租。
什么样的土地出让可以实现收益最大化?显然不是工业用地,工业用地是保税收增长的。通过招商引资引进工业企业一定是要降低工业用地成本。因此工业用地一般都是低地价甚至是零地价,如果再算上基础设施投资,还有可能是负地价。只有第三产业用地,特别是房地产开发用地,才有可能实现土地出让的最高收益。作为城市管理者,经营城市也就是经营土地,经营土地的重点就是增加房地产用地收益。
只是控制房地产解决不了根本问题
我们日常宣传的所谓房地产是地方经济发展的“一颗毒瘤”。但是我们不知道,没有房地产收益,我们没有能力去实现大规模的招商引资,也没有条件去发展以工业为产业基础的实体经济,更没有充足的资金去搞城市基础设施建设。因为弥补招商引资低成本的,只有通过房地产开发带来的土地出让收益来进行补偿。
很多观点认为,只要控制了房地产的发展,就会导致实体经济回归。但却没有意识到,把板子打在房地产上解决不了所有问题,而关键是要破除地方政府的利益动机。要认识到是地方政府无休止的利益需求,推动房地产过度扩张的模式。
退一步说,即使是要控制房地产发展,也不是管住房地产商就行了,更重要的是管住地方政府。
地方政府通过税收的支出行为是受到严格的制度约束的。但是通过土地出让获得的收入而进行支出,几乎没有制度约束。由于缺乏约束,而且当年的收入一定要当年支出。地方政府可以在任一个行政主官的指令下,按照自己主观的意志和想象力,来规划城市的空间,很少考虑到投资未来是否形成收益,很少考虑这种投资是否会有维护成本,更少考虑这些投资会大幅抬高城市发展的成本,进而导致城市包容性变得越来越差。
决定这种支出行为的,还有我们现行的行政管理体制。每一届主官都可以按照自己的设想去建设城市。与国际上其他国家不同的是,没有约束的支出与通过无限扩张的土地出让联系在一起的时候,可以实现任何一个城市主官的梦想和政绩,把城市建设得富丽堂皇,哪怕会为继任者带来更大的管理上和支出上的负担。而继任者们在这样的政绩效果感召下,又会不断复制前任的行为。
就这样,城市的摊子铺开了,土地的出让规模不断扩大,房地产发展的十分迅速,超出了社会的承受能力,逐渐形成供给波动和积压。即使房地产不能变现,地方政府还可以通过未来的土地出让预期进行抵押。这种模式不仅仅给地方政府带来了巨额的收益,支撑这种模式的银行也赚得盆满钵满。但是当这种土地出让的扩张模式进入到边际效应递减的时候,增收的动力仍然在推动着这种模式继续进行扩张,直到击鼓传花走到了尽头。地方债务危机形成,金融面临着巨大的风险。
假如我们认为房地产是万恶之源,其实我们关注的仅仅是表象。不解决地方政府强烈的不受约束的利益动机,这种发展模式仍然会在另一个空间进行复制。如果地方政府没有实现发展模式的转型,房地产的崩盘就会引发金融的风险。
这种连锁反应的导火索,其实掌握在地方政府手里,而他们并不习惯国际通行的城市运营规律。如果在此时,我们开始进行理想化的调控,将会出现这样的现象,房地产还会继续扩张,土地出让的动机还会在另一个空间实现;而政府在没有约束的前提下,无效的支出还会越来越膨胀;新增的房地产税在扩张性财政的背景下,仅仅是杯水车薪,解决不了地方的债务问题,地方政府的压力会与日俱增。
同时,征收房地产税会引发购房者的不满。毕竟它涉及的不是少部分人,而是绝大部分中产阶级。地方政府的不满加上社会的不满重合,理想的政策会引发社会不稳定因素。
当前,推进各项改革要充分考虑到社会的承受能力,更不能把改革的措施面向广大中产阶级,他们是社会舆论的中坚力量。推出改革措施,也不能盲目照抄照搬国际经验,因为我们的土地制度问题、城市的发展模式以及政府的行为,并没有按照西方的规律运行。
当一个国家的各级政府充分运用强大的行政手段调动资源的时候,可能会给社会的发展带来了不可估量的收益,同时也必须要承担可能产生的弊病和后果。当前,解决地方发展的模式,重点是要实现政府转型,调整发展模式,把该交给市场的果断交给市场。
更要在当前推进改革的关键时期,像反腐一样约束地方政府的支出行为。规范了地方政府的支出,限制了短期行为,提高政府支出的长期效率,才有可能为未来的改革奠定基础。如果我们把板子打在社会上,引起的反弹和震荡有可能会导致相反的效果。
最后的建议是,不要急于出台房地产新政。而是率先约束地方政府的支出行为,调整城市发展模式。其实,我们还有很多的路径可以选择。而从增加税收的环节来推进改革可能会取得适得其反的效果,而且也不会减少任何地方债的压力。
(作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家,编辑:朱弢)

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